冬甩

　　王周戶 資料照片對話人物：
　　 王周戶：西北政法大學行政法學院院長、教授、博士生導師。中國行政法學研究會副會長，主編了多部書籍及參與制定了多部法律。
　　 最近，王周戶很忙。作為一個潛心研究行政法的學者，特別是十八屆四中全會以後，他既要奔波於早先定好的學術研討會，又要抽空去為行政官員們答疑解惑，時間排得滿滿噹噹的。
　　 11月6日晚，剛剛從陝北講課歸來，在西北政法大學的辦公室里，王周戶接受了華商報記者的專訪。
　　立法上的慎重自有道理
　　 華商報：你參與了這次行政訴訟法的修改，現在對這部法律評價很高。好事多磨，出台過程有不少爭吵吧？
　　 王周戶：修改過程中，因為上會前要邀請專家評估，聽取專家意見，我參與過其中幾次。草案一審後，社會爭議很大，意見不一。主要是因為修改力度沒有人們之前想象得那麼大，之後又開了研討會，大概9月份，我還去過北京，現在修改決定就出來了，沒想到這麼快出台，正式文本目前我還沒有看到。
　　 華商報：已經披露的版本，和你們討論的修改幅度大嗎？
　　 王周戶：跟我們之前討論的，還是有些不一樣。當然，幾乎任何一部立法都是如此，不是所有意見都會寫入。例如，原來說行政公益訴訟制度，當時爭議就很大，但我們還是想往前邁一步。
　　 華商報：這些年，人們都期待行政公益訴訟能建立起來。
　　 王周戶：確實，在十八屆四中全會決定中寫了“探索建立檢察機關提起公益訴訟制度”，但為什麼現在立法上沒有看到行政公益訴訟？從立法技術上說，一個制度一旦寫進了法律，意味著一切都已經成熟，但就實情來說，公益訴訟恐怕還需要探索，需要一個從實踐中總結的過程。
　　 華商報：已經定下來的事情，只是要上升為法律還需要一個過程。
　　 王周戶：對，只有改革探索獲得成熟的做法後，反過來再寫入法律，用法律固化下來。因為法律制度不能寫探索，寫的要是實實在在做的東西，從這個意義上說，立法上的慎重自有其道理。
　　行政法重在規範領導幹部
　　 華商報：“依法治國”是個熱詞，作為行政法專家，你怎麼看？
　　 王周戶：我覺得，在中國社會，確實不能一方法治化，另一方不法治化。你說，政府法治，老百姓不法治，能行嗎？但反過來，如果老百姓法治，政府不法治，更不可想象，但是，在這個辯證關係中，依法治國，重點強調的應該是政府法治，政府法治必須先行。政府是治理的主體，是最主要的責任主體，很多法律是要依靠行政機關的執法活動來保障實施的，都是要靠政府。因此，如果政府不法治，不先於百姓法治，或者至少與百姓同時法治，怎麼能有整個社會的法治化？
　　 法治的優勢就在於，有長久性，穩定性，全局性，根本性。立法是件很嚴肅的事情，要經過反反覆復的討論，要把各種問題都考慮進去，才能體現出法治的引領規範作用。如果沒有法治的話，一屆領導一屆藍圖，一個目標，一個版本，發展到最後就是個“四不像”，這個領導有他的標誌性東西，那個領導有他的標誌性東西，你看，有些城市的規劃，一條路最後都能直接修到居民樓面前。
　　 華商報：媒體常有類似報道。
　　 王周戶：首先，政府，尤其是領導幹部，必須要明確國家建設過程中，按法律規定辦事。現實中，法治確實在推進當中，但參差不齊，有的是局部的，有的是某些領域的。有一種比較普遍的觀點，認為自己的具體情況有特殊性，經濟要發展，社會問題要解決，還要講法治，這就會影響目標的實現，影響政府決定的推行和效率。而且認為改革創新就不能完全受法律約束，就是要突破法律，如果完全按照法律辦，改革創新怎麼來？
　　 華商報：這在認識上應該算是個很大的問題吧。
　　 王周戶：所以，我一直覺得，這種觀念在很多年前可以理解，但改革開放30多年後的今天，中國社會應進入常態化發展，需要的是推動法治，以法治推動、促進和保障國家、社會治理的常態化，這是非常重要的。
　　 華商報：常態化，也可以理解為法治化吧？
　　 王周戶：現在把公共參與、專家論證、風險評估、合法化審查、集體討論決定明確為政府行政決策的法定程序，前兩個環節主要是行政決策要遵循的外部運行程序及其機制，後三個環節主要是行政決策的內部運行程序及其機制，核心是保障決策的科學性、民主性。之所以這樣要求，是因為行政決策在根本上要實現的價值和目標是公共利益，而且一般都會有未來發展方向上和全局性的影響，那麼，如果沒有社會公眾參與、沒有專家論證，如何保障決策都能符合公共利益？
　　 華商報：照這樣說，決策前必須聽取各方意見。
　　 王周戶：是。我在很多地方講課時說過，行政決策權中的最後決定權在行政機關，但在形成決策過程中，供決策選擇考慮的那些觀點、方案、意見等信息，也就是通常說的“點子”從哪裡來？本來，應該包括社會公眾、專家，他們能夠從不同角度和領域出發提供大量的用於決策者決策時予以考慮的信息，領導最大和最有魄力的能力在於決策方案的選擇上，他們會從政治、經濟、社會、管理等各種因素考慮，從宏觀上和長遠上斟酌、把握。而實際上，我們存在的問題就在於，有時有些決策的“點子”來自於領導的想法和意圖，但卻缺少必要的社會公眾參與、專家論證、風險評估等。
　　 簡單地把領導的“點子”變成決策方案，按領導個人的興趣喜好做事，就會存在未來無法預計的風險。我們不是說領導沒有智慧，領導的“點子”也不見得不對，但問題在於你的點子要拿來經過社會公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定等過程的檢驗，看想法成不成立，必要性和可行性怎麼樣，不能有一種“眾人皆醉我獨醒”的主觀傾向。
　　 畢竟，行政決策權最終要拿到社會中去實施，通過實踐驗證到底是否符合公共利益的問題。因此決策，尤其重大行政決策必須要強調決策的民主性和科學性。我們現在重大決策中，有些下屬都在觀察領導的想法，揣摩領導的意圖，最後把領導想法變成現實，然後在這個過程中領導逐漸也麻痹了。如果領導的想法本身很好還罷了，比如說既符合公共利益還預計了各種風險；可如果不符合這些要素呢？實際上，這些年，有些地方的隨意或者一意孤行的決策，我們已經付出了多少代價，卻常常被說成是必要的學費就不了了之了。
　　 華商報：建立追責制度是一個努力的方向。
　　 王周戶：是的。現在明確將來要“建立重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制”。但規定追責的根本目的不是為了要讓誰承擔責任，而是通過責任倒查制度反過來倒逼領導們在決策過程中遵循和符合民主化科學化要求。但現在也要防止一種情形的出現，就是很多決策者怕擔責，所以在決策過程中不發揮決策作用和認真行使行政決策中的決定權，把最後決策的責任都推給民眾、專家，民眾和專家說咋辦就咋辦，表現為一種消極決策現象。決策的決定權在政府，不是別人，因而決策的責任是推不脫的。當然行政決策更主要的是還得防止另一種情況的發生，就是將民眾和專家的參與、論證只作為決策過程的一種形式，只要滿足了程序“關”的要求就行，而實際決策中依然“我行我素”。
　　以前法院不受理拆遷案多因地方政府領導干預
　　 華商報：現在有“信訪不信法”的說法，寧願信訪也不進法院。
　　 王周戶：信訪不信法，原因是多方面的。比如說，有些法院沒有堅持法律標準，也就是獨立行使審判權存在障礙，所以，民眾對法院失去了信心和信任，而不願訴訟；再比如說，有些人的要求按法律是得不到滿足或者解決的，但通過信訪卻可以，這時問題就出在了信訪本身上，因為可能涉及個別領導從維穩出發，想盡辦法儘量平息矛盾，拿錢買平安，結果是滿足了當事人不該給的訴求，法外開恩，這本身對法治秩序就是一種破壞。目前，中央的思路應當說已經比較明晰了，這就是涉法涉訴信訪問題歸由政法機關負責，不再納入一般信訪。
　　 華商報：應該讓信訪的歸信訪，司法歸司法。
　　 王周戶：確實，很多時候，不是法律本身問題，而是沒有得到很好實施，如果法律有問題，修改就是必需的，但好多並不是立法本身，比如剛纔說的信訪條例明確規定涉法涉訴案件不歸信訪管，但實際卻在管。
　　 華商報：讓司法的歸司法，這需要司法得證明“我能”。在行政訴訟法修改後，有媒體預言民告官自此進入2.0時代。你怎麼看？
　　 王周戶：行政訴訟法的修改主要是要解決“立案難，審理難，執行難”等問題。過去，受案範圍狹窄，加上法院找各種理由不受理，造成了老百姓訴權都不能得到有效保護和行使。現在明確了限制人身自由、房屋土地征收補償、濫用行政權力、行政機關侵犯公民人身財產權利等12種情形應當受理，而且，由過去的審查立案制改為現在的登記立案制，讓告狀人先進門，進入審理程序再說。最近，這方面的報道很多，和以前比，當然進步了，這裡不細說了。
　　 華商報：所以，現在認為有法律撐腰，對於民告官還是比較樂觀的。
　　 王周戶：那是當然的。但也一定要分清，民告官的困境何在，哪些是行政訴訟法本身的問題，還有哪些又是法外因素，比如司法審判體制或者其他原因。
　　 華商報：比如？
　　 王周戶：其實有很多案件，在沒有修改前的行政訴訟法上，嚴格意義上應當說是不存在障礙的。比如，對行政機關的拆遷決定，以前按照法律規定受理不了嗎？不是的，其實是能夠受理的。但是因為有些地方存在政府機關干預、領導干擾，認為地方發展是大局，強調拆遷是重點項目建設，法院也要為大局服務，因而法院能受理嗎？受理後能嚴格依法公正審判嗎？所以，法院乾脆採取不受理策略，既不敢也不願和不想審理，就是不受理，經常連書面裁定都不給，想上訴都不行，這顯然是法律以外的原因。
　　 應該說，這些其實都不是行政法本身的原因，干擾和影響獨立行使審判權，與體制有關。所以，單靠行政訴訟法修改，而沒有司法體制改革支撐，再好的法律，也會是一張紙。你看，許多美國西部牛仔片里，最後牛仔以及警察戰勝了惡徒之後拿起槍，但最終卻又收起來，要將其交由法律審判和依法懲罰。這傳遞了一種觀念，是法律戰勝了你，不是槍戰勝了你，這是現代社會文明進步的標誌，打打殺殺，最後都是法律說了算。現在，就是要所有人所有問題都應該回到法治的軌道上，要變得有序。法治的核心要素之一就是秩序。要讓大家從思想觀念上認可併成為行為上的自覺。當然這需要一個比較長的過程，我們還得要做很多事情。不過十八屆四中全會決定已經就司法審判體制改革進行了路線圖的頂層設計。
　　政策確定後幹部是決定性因素
　　 華商報：有媒體報道，行政審判本身在法院內部設置上就不被重視。
　　 王周戶：有些法院，行政審判相對邊緣化，配備的審判力量在業務能力和水平上相對較弱，不想因行政審判帶來很多的麻煩。這種情況目前是存在的。
　　 華商報：所以，早有人針對性地建議設立行政法院。最近，上海高院傳出要設立行政法院，但最高法又闢謠了。
　　 王周戶：設立行政法院的建議的確很久了，就是設想通過跨行政區域設置專門的行政法院，以擺脫地方干擾。學界和實踐中也有人建議利用和改造現有的鐵路運輸法院是比較可行的方案。但現在看來，單設行政法院的必要性似乎不再那麼重要和突出了，因為十八屆四中全會決定為“保證司法公正，提高司法公信力”，圍繞保證法院獨立行使司法審判權，決定省以下法院系統人財物實行統一管理，嘗試和探索跨行政區域設立法院，合理調整行政訴訟案件管轄制度，最高法可以設立巡迴法庭等，按照“外去地方化，內去行政化”的改革思路，這樣一來，其實與當初建議設立行政法院的原因與解決思路不謀而合，所以，目前來看單獨設立行政法院已經沒有必要。
　　 華商報：按公開消息，不設專業法院，而在不久的將來，最高法將選擇幾個這樣的法院來進行掛牌，以審理行政案件為主，而不是專門只審理行政案件。
　　 王周戶：從這幾年我參加的一些學術交流中，也得知有些地方的確有這方面的嘗試。我覺得，在現在司法體制改革方向及其佈局下，就行政審判今後的發展而言，更多的努力可能是要圍繞行政審判的專業性、技術性和知識性方面進行建設和加強，這對從事行政審判的法官隊伍提出了特別要求。這個問題目前還不是很突出，但在解決了地方干擾這一痼疾並理順了行政審判體制和運行機制之後，將來下一步就是法官隊伍建設的問題，肯定是要加強其行政專業審判能力的。
　　 華商報：某種意義上，設立專門的行政法院已經不再是個問題，而行政法官才是真問題。
　　 王周戶：是的。我覺得法治隊伍建設非常重要。儘管我們常說人靠不住，法律制度才靠得住，這當然是對的，把法律制度做好，這是基礎和前提。但反過來，再好的法律，如果人不行，“歪嘴和尚亂念經”，照樣難以收到法治效果。
　　 所以，“政策確定之後，幹部是決定性的因素”，我們除了要有好的完善的法律體系外，我們還必須有一支高素質的優秀的法治工作隊伍，才能更好地建設社會主義法治國家。因此，下一步行政法官隊伍的質量和水平也相當關鍵。行政審判法官，除了要具備一般的法律知識結構和法治思維、法治方式外，還要具備行政法所要求的特殊專業知識結構和能力。
　　 華商報記者楊鵬　　（原標題：單靠行訴法修改不行 還需司法體制改革支撐）